百度
  • 百度
  • Google

人大研究

首页 > 人大聚焦 > 人大研究

“会意”与“大任”:国家治理现代化中人民代表大会制度的使命

作者:杨建党

来源:探索与争鸣杂志

来源日期:2019年12月27日

本站发布:2019年12月27日

点击率:256次


  杨建党:华东师范大学政治学系副教授

  本文原载《探索与争鸣》2019年第12期,为阅读方便,有删节

  人民代表大会既是全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关,又是同人民群众保持密切联系的代表机关。作为人民当家作主的最重要制度载体,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。中共十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署,人大应充分“会意”,为国家治理现代化之“大任”作出积极贡献。

  一

  仅从代议制形式的义项而言,将人大看作中国特色的“议会”似亦无不当。人大应恪守与发挥其作为代议制机构的“会意”本质功能。这种功能我们以“议会”一词的谐音倒置词“会意”名之:“会意”者,会民意也。国家治理现代化视域下,我国以人民为中心推进国家治理现代化。人民不仅是国家治理现代化的实践主体,也是国家治理现代化的价值主体。人大制度是体现人民主体地位的最重要制度载体。其运行逻辑是:人民通过选举等明示委托授权形式赋予各级人大国家治理的权力,各级人大根据人民意志行使国家权力,实现“中国之治”。

  人大“会意”的指向是人民意志,但人民是一个复合与抽象的范畴。作为一个类概念,人民意志最终必然要落实到此岸世界的普罗大众。实践中,人大“会意”应克服两种偏差。其一,“会官意”或“会上意”。例如,在一些地方,人大代表中干部比例偏高,人大成了干部会。红头文件代替人大法制,部门“推荐”代替人大“任免”。其二,“会己意”或“会私意”。在一些地方,有些人大代表不深入调研、脱离基层群众,含糊或淡化为人民用权、为人民履职、为人民服务,以主观的“超然中立”遮蔽客观的人民意志。更甚者,有些人大代表将身份当作特权符号,摆出一副凌驾于普通公民之上的优越感,与民争利,干一些违法违纪的勾当。我们认为,“人民代表人民选,选好代表为人民”。从制度理念看,人大制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。从具体制度设计看,选民或选举单位(在间接选举中)依照法定程序选举代表,并有权依照法定程序罢免自己选出的代表。人大代表与选民或选区之间通过选举构成授权委托关系,各级人大成为选民或选区的权力受托者与意志表达者。人大“会意”即“会选民意”“会选区意”,体现了党的意志与人民意志的有机统一。

  人大“会意”包括两个层面内涵:“会合”民意与“体会”民意。“会合”民意指对原生态民意的提取、收集,其乃作为民意机关的天然职责。国家治理现代化,并非遥不可及的抽象概念,而是与社会大众息息相关。人民是国家治理现代化的参与者、推动者与享有者。人民除以直接民主参与国家治理现代化实践外,还通过人大实践国家治理现代化。此外,人民群众中蕴藏着无穷无尽的智慧。人大制度体现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点与优点。上海市长宁区虹桥街道古北市民中心的法律草案意见建议征询会,就是人大“会合”民意的典范。习近平总书记称赞道:“人民民主是一种全过程的民主。”“体会”民意指对原生态民意整合、加工,在一定意义上就是将零散的、非系统性的社会意见提炼上升为国家意志的过程,其乃作为代议机关的重要职责。在利益日益发育的现代社会,原生态民意必然多元化、碎片化与异质化等。作为“民意加工厂”,人大协调利益、凝聚共识,在国家治理现代化实践中意义举足轻重。即便从工具主义角度,较之社会个体化的集合,人大拥有充裕的政治权威,在组织资源、人员配置、规则运行以及数据技术处理等方面都拥有显著的优势。人大应该成为国家治理现代化实践中“体会”民意的权威与有效的政治主体。实践中,人大如何“会意”呢?下面三点尤显重要。

  第一,完善选举制度。选举行为是人民意志的重要体现。近年来,各地认真落实普遍、平等、直接选举与间接选举相结合、秘密投票、差额选举等原则,在提出与确定候选人的方式、候选人的介绍办法、多种方式划分选区与选举单位等方面进行了有益探索。例如,针对实践中选民对候选人的信息很少了解、常常仅听取选举委员会的有限介绍即做出投票选择等现象,一些地方探索候选人应当(而不仅是“可以”)与选民见面,向选民承诺,回答选民的提问,让选民在了解候选人情况的前提下作出选择。如此,选民对当选的代表信任感增强了,愿意向他们表达民意。在此过程中,候选人展示自己的素质并增强其责任感与为民服务的公仆意识。

  第二,优化代表结构与素质。人大制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。人大代表结构应充分考虑各方面人群的分布状况。实践中,人大代表结构仍存在与社会、经济状况不相适应的情况。对此,应降低人大代表中党员干部的比例,明确规范人大代表中党员干部的比例或数额;增大界别性人大代表的比重,以涵盖新时代之新阶层,将各界优秀人物选入人大;提高女性人大代表的比例等。人大代表素质是人大“会意”的重要基础与保障。人大代表素质应体现全方位、多元化与综合性,涵盖思想道德、文化水平、工作能力、法律素养、身体心理等。人大代表素质既有赖于其当选前条件,更有赖于其当选后培养。前者可通过健全选举机制,把好人大代表入口关等来保障,后者可通过落实培训机制、促进助理队伍建设等来实现。关于人大代表专职化,我们认为,除常委会全部专职化外,可试行适当比例的专职与兼职相结合。部分人大代表兼职化,其熟悉基层,与基层群众密切联系。部分人大代表专职化,将主要时间与精力放在履职实践。

  第三,加强代表与选民或选区的联系。在这方面,相关法律尤其是高层次法律大多为原则性规定,缺乏明确的、刚性的可操作性规范与机制。特别是县(区)级以上的人大代表由间接选举产生,如何搭建起间接选举的人大代表与选区之间的直接联系,这是一个需要在实践中解决的现实问题。近年来,各地积极探索联系新机制,效果较好。如人大代表就履职情况向选民或选区进行述职,接受选民或选区评议;选民旁听人大各种会议,人大代表定时、定点地接受选民或选区的询问;建立人大代表联系选民或选区的考核机制,公开人大代表联系选民或选区档案;人大代表通过报刊、电子信息、网上会客厅等现代信息技术,践行融媒体时代联系新形式;中止不作为、不合格人大代表资格,选民或选区罢免人大代表成常态。

  二

  “人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”国家治理现代化视域下,人大“会意”与人大“大任”密切相关。我们以“人大”一词的谐音倒置词“大任”,来称谓新时代赋予人大的国家治理现代化之重大责任或使命。

  “明君必顺善制而后治,非善制之能独治也;必须良佐有以行之也。”(《群书治要·傅子》)新时代,人大的“大任”主要体现于立制、用人与育民等。

  首先,立制。宏观上,人大生成与规定着国家治理体系。如果说人大与人民的关系规定了国家的制度属性,那么人大与“一府一委两院”的关系则规定国家治理的制度体系。“一府一委两院”由人大选举产生,向人大负责。人大对“一府一委两院”的行为实施全面的监督,在相对微观意义上,就是“以良法促进发展、保障善治”。人大是立法机关,立制之重镇。新时代,人大在健全保证宪法全面实施的体制机制、完善立法体制机制、健全社会公平正义法治保障制度、加强对法律实施的监督等方面大有可为。具体地,全国人大应适时建立宪法监督委员会或合宪审查委员会;健全立法工作向党中央或同级党委请示报告制度;结合国情与区情,科学、民主、依法制定法律文本;聚焦“党中央明确的国家治理急需的制度”与“满足人民对美好生活新期待必备的制度”等领域,突出经济立法、惠民立法、环保立法、弘德立法、协同立法等;健全立法评估和法规清理机制,形成立法领域立、改、废、释的良性循环等;拓展宣传空间,规范法制宣传、公民旁听制度等。

  其次,用人。“徒善不足以为政,徒法不足以自行。”(《孟子·离娄上》)制度的生命力在于执行。人是将我国制度优势转化为国家治理效能的最积极、最主动要素。从结构功能主义视角看,人大在政治系统中发挥着政治录用的重要功能。各级人大应正确处理“党管干部”与人大法定任免关系,严把政治关、品行关、作风关、廉洁关等。进贤退庸,选举或决定产生人民群众满意的“好官”“清官”,“贤者在位,能者在职”。综合运用视察、审议、评议、询问、质询等法定监督手段,进行定期与不定期的干部“胜任度”考核,撤职、罢免人民群众痛绝的误民害民的“庸官”“贪官”。探索将“一府一委两院”的“一把手”任前发言、施政规划等向人民现场直播、网上公开等,使各级人大的任免权运行置于“阳光”之下。

  最后,育民。“物格而后知至,知至而后意诚,意诚而后心正,心正而后身修,身修而后家齐,家齐而后国治,国治而后天下平。”(《礼记·大学》)国家治理现代化在深层次上有赖于现代化的社会人格养成。后者需要各种主客观因素的孕育与催生并使之广泛社会化,这是一个相对困难与漫长的过程。传统中国实行以自然经济为基础的专制统治,人治、家长制、官本位等文化观念盛行,这制约了国家治理现代化进程。“制度、传统及习惯这三者常常混合在一起发生作用,并产生某种与我们所旨在实现的目标差之万里的东西。”作为国家权力机关,人大在国家治理现代化进程中承载着培育现代化的社会人格的重任。这体现于:一是认知层面,包括人大向社会大众输送国家治理现代化的认知,尤其是关于宪法与法律的认知、人民当家作主的制度理念与文本的认知等;二是价值取向层面,包括人大促进社会大众由认知内化为自觉或不自觉地与国家治理现代化相匹配的价值取向;三是制度安排层面,其主要指人大通过创建、提供一系列合法化、规范化与组织化的制度安排,如选举制度、听证制度等,从而使社会大众能够实践国家治理现代化的认知与价值。从最广泛的意义上,人大制度的运行,也是向社会传播民主法治知识,引领社会熟悉与实践民主法治规程,培育现代化的社会人格的过程。

相关阅读:

评论:

关闭窗口
此处显示新 Div 标签的内容