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汪伟全:国家安全视域下人大职能的新使命

作者:汪伟全

来源:探索与争鸣杂志

来源日期:2019年12月27日

本站发布:2019年12月27日

点击率:240次


  汪伟全:华东政法大学政治学与公共管理学院教授

  本文原载《探索与争鸣》2019年第12期,为阅读方便,有删节

  新时代国家安全对人大职能的新要求和新挑战

  保持国家安全稳定,促进经济发展,一直以来都是中国共产党治国理政的首要议题。“平安是老百姓解决温饱后的第一需求,是极重要的民生,也是最基本的发展境。”21世纪以来,我国面临着国内外各种风险,包括国土安全、经济安全、信息安全、科技安全等在内的挑战。中共十九届四中全会提出,着力抓好“发展和安全”两件大事,将“安全”与“发展”并列。这表明党中央将“安全问题”提高到前所未有的战略高度。人民代表大会制度作为国家根本政治制度,在国家安全维护与实现中理应承担重要职责。

  事实上,保障国家安全是各国立法机关的基本职责。美国、英国等国国会均有权限就涉及国家安全的议题公开质询、听证讨论和出台法案。美国国会多次举办听证会,讨论关于人工智能对战争与国家安全产生的影响;英国三大情报机构接受议会公开质询,回复议会涉及国家安全或情报人员人身安全等问题的质询。英国议会通过法案敦促首相与欧盟磋商“脱欧”对英国的就业、制造业和国家安全造成的影响;日本国会参议院通过日本国家安全保障会议设置法案,规定国家安全保障会议将主要讨论日本安保问题,并决定重要问题的应对方针。

  明晰国家安全的概念是理解国家安全与立法机关间关系的前提和基础。所谓国家安全,就是一个国家处于没有危险的客观状态,也即既没有外部的威胁和侵害,又没有内部的混乱和疾患的客观状态。这里包括两个方面的含义:一是没有外部的威胁与侵害。这种威胁和侵害,可能来源于自然界和社会。特别是其他国家、国际组织或地区组织对某国的威胁和侵害。二是没有内部的混乱与疾患。国内的混乱、动乱、骚乱、暴乱,以及其他各种形式的疾患,都会直接危害到国家生存。

  然而,新时代的中国,面临着前所未有的内外风险挑战。在外部威胁上,地缘政治风险加剧,国际恐怖主义对“一带一路”沿线国家造成巨大威胁。此外,以大数据、移动互联网等技术为代表的新一轮科技革命正在兴起。我国在抓住新一轮科技革命历史性机遇的同时,还面临国家信息安全、个人信息和隐私保护等问题。

  这些威胁与隐患具有以下特征:(1)紧迫性。上述威胁与隐患潜藏着巨大的危险性,并可能由此产生大规模的社会危机,亟须及时解决与处理。(2)危害的严重性。这些威胁与隐患可能转化为社会危机,从而对整个国家与民族前途产生重大影响。而且这些安全问题互相影响、密切相关,一个问题解决不好,可能会引起其他问题的“连锁反应”,形成冲击波。(3)不确定性。传统社会中的安全风险由于局限于一定地域范围之内,往往是可以直接感知、计量和预测的。而现代社会的安全风险,往往难以事前感知到或者预测到。

  国家安全会对人大制度产生巨大影响,并在人大制度的结构和功能上都将反映出来。人民代表大会制度作为根本政治制度,能否有效保障国家安全,顺利推进中国特色社会主义建设,是对其在治理体系与治理能力上的挑战。当前中国面临巨大挑战,需要人大采取措施加以解决,如果处理失当就可能危及国家安全、社会稳定和经济健康发展。

  人大职能与国家安全的互动逻辑

  国内外学术界认为,趋于规则化的民主政治和政权治理方式,将有效增强国家应对各种挑战的能力,国家安全与稳定因此得以维持。人民代表大会制度作为中国的根本政治制度,是国家治理能力的根本体现,这表现在人大的基本职责之中。国家安全与人大职能之间有着一定内在的逻辑关系:

  国家安全的“人民本体观”与人大制度宗旨“一切权利属于人民”是一致的。国家安全并非只是哲学范畴的抽象概念,而是建基于对国家安全风险的研判基础上,是人民安全观在现实世界的具体反映。国家安全与每个人的生活息息相关,既要把人民安全作为维护国家安全的根本目的,也要把人民群众作为维护国家安全的主体力量;国家安全也需要从人民利益的角度去衡量。不论是生存型安全还是发展型安全,都应以人民为价值主体。在国家安全治理实践中,当安全认定的主体是国家之时,安全威胁可能并未被普通公民所感知;但一旦这种威胁具有公共性,涉及人民生存与发展安全时,安全治理行为才易被认可。人大制度有利于最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家安全事务。因此,国家安全的“人民本体观”与人大制度的宗旨是一致的。

  国家安全实现是人大职能履行的前提。根据亚当·斯密的观点,国家或政府依据履行三项职责而存在:第一是保卫社会使之免受其他独立社会的暴行和侵犯的职责;第二是尽可能保护社会的每一个成员使之免受其他成员的不公正行为或压迫的职责,或建立严格的司法行政的职责;第三是建设和维持某种公共工程和公共机构的职责。其中,前两项职能是任何国家或政府都必须履行的安全职能,如果没有将这两项职能履行到位,就意味着一国并非独立自主,也就无法为其国民提供安全保护功能。唯有国家安全了,才能最大限度地调动国家资源来维护人民安全,保护人民当家作主的权利。

  人大职能履行是实现国家安全的重要途径。人大作为国家安全治理能力的重要体现,它通过这些职能予以体现:(1)民意表达。作为人大代表,首先要能“代”,就是代表人民,为人民办事;其次要善于“表”,就是要能充分表达选民的意愿、呼声。在涉及国家安全方面,人大代表应该代表民众,将关于国家安全、民众安全的建言献策充分表达。(2)重大事项的决策。宪法和法律赋予人大及其常委会代表人民意志,依照法定程序,对本行政区域内影响政治安全、经济安全和社会安全等各方面的重大事项作出决议或决定,并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。(3)立法。人大立法是国家安全法治的前提和基础。从国家安全法律体系讲,分为四个层次的立法。其一是宪法及宪法性法律,包括宪法、国家安全法、反分裂国家法、国防法、集会游行示威法、戒严法等。其二是关于国家安全的部门法律,包括刑事法律中涉及危害国家安全行为的惩治规范、反恐怖主义法、网络安全法等重要领域的专门立法。其三是各种涉及国家安全的综合性法律和行政法规,经济和金融安全、信息安全、治安管理等法规。其四是国际上的安全法律体系。一些国际公约如《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等也应当视为国家安全法体系的一部分。作为国家的立法机关,人大应该要及时制定完善立法,并保证立法质量。(4)监督。依法履行监督职责,积极开展在国家安全的工作监督。

  人大职能发展保障与实现国家安全

  安全治理是一种是以安全为目的的治理活动,人民大会制度有效避免了安全治理失效,保证了中国特色社会主义国家安全治理的有效性。为了进一步实现以人民为中心的国家安全保障,要求人大在坚持中国共产党领导基本原则的基础上,将风险治理提升到战略高度来强化人大制定重大社会制度与公共政策的决策能力,推动国家安全的法治化建设。同时,要落实人大的民意表达与监督职能,实施增强国家安全能力的战略。

  首先,政治安全是人大职能发展的基本准则,必须坚持党的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。坚持党对国家安全工作的领导,既是做好国家安全工作的根本政治原则,也是人大职能发展的首要原则。政治安全是国家安全的根本,它事关党的领导地位和执政地位能否得到巩固,中国特色社会主义政治制度能否得到坚持。

  其次,增强人大制定重大社会制度与公共政策的决策能力,防范各类安全风险。英国学者拉尔夫·达尔道夫的研究表明:“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治与经济、公民权利和经济增长的对抗。”因而,利益分化加剧的负面影响如果得不到及时控制和缓解,就会增加社会风险,成为社会冲突和社会动荡的潜在因素。人大作为公共政策的制定者,事关重要公共利益的决策和分配。对于转型中国而言,社会转型导致了社会风险的增加,这就需要制定公平与正义的公共政策维护社会稳定。社会公平是协调社会矛盾与冲突的基本准则,是一个社会凝聚力、向心力和感召力的重要源泉;社会正义是社会良性运行的重要因素,是评价社会制度的一种道德标准。人大作为重大公共政策的制定者,应该保障社会的公平与正义,体现出社会主义制度的基本价值。

  再次,推动国家安全的法治化建设。加快新时期国家安全法治建设,是全面推动总体国家安全观发展与实践之重要内容。全国人大常委会相继起草和颁布了《国家安全法》《反间谍法》《反恐怖主义法》《网络安全法》《国家情报法》等近两百部法律法规,这些法律法规在不同层面涉及国家安全问题,已经初步搭建起新时代国家安全法律制度体系框架。为了应对国家面临的安全挑战,人大应该进一步完善涉及国家安全领域的综合性和专门性法律法规,为维护国家安全、核心利益和重大利益提供有力的法治保障。

  最后,履行民意表达与监督职能,实施国家安全能力战略。在满足人民安全生活的需求上,处理各种危机或突发性安全事件,维持人民安居乐业的社会秩序,是国家机关不可或缺的重要职责和必备能力。人大作为公共利益的代表者,有责任、有义务将实现国家安全视为一项重要的职责。为此,应提高公共管理者、社会公众以及人大代表的安全意识。通过国家安全教育等方式,强化民众的安全意识与安全应急技能。完善国家安全管理体系,明确人大在处理公共安全事件中的职权和职责,保障公民在危机状态下的权利,特别是获得法律救济的权利;提高安全预警和快速反应能力,最大程度地减少由于公共紧急状态给民众生命和财产所造成的损失以及给正常社会秩序造成的破坏。

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