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人大研究

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浦兴祖: 人大制度优势与国家治理效能

作者:浦兴祖

来源:探索与争鸣杂志

来源日期:2019年12月31日

本站发布:2020年01月02日

点击率:179次


国家治理体系中的人大制度

  治理,在传统意义上往往等同于国家(政府)的统治、管理,在现代意义上则“区别于传统的政府统治概念”,而被界定为包括政府、市场、社会、公民等多主体的合作共治。不过,多个主体并非是等量齐观的,它们在属性、结构方面有差异,在使命、功能方面也有大小强弱之别。国家(政府)不再是唯一的主体,但在通常情况下还是首要的主体。

  中国共产党将“全面深化改革的总目标”定位于“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。其中的“治理”,应该是现代意义上的概念,至少是趋向现代意义的概念,内含着“多主体合作共治”之意。但是,我们更强调国家治理中多主体所依据的“多制度”协同治理,在中国,这“多制度”就是中国特色社会主义制度(体制)。正如中共十九届四中全会决定(以下简称《决定》)所指出的,“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。由此可知,在很大程度上,我国的国家治理体系就是指由中国特色社会主义制度构成的国家制度体系;国家治理能力就是指中国特色社会主义制度的执行能力;国家治理现代化就是指制度现代化。本人赞同一些学者的认定:继“四个现代化”后,中国共产党又提出了“第五个现代化”,即国家治理现代化、制度现代化。这是对社会主义现代化的认识从“器物”层面上升到“制度”层面的鲜明标志,它对中国现代化的取向和进程将会产生深远影响。

  中国特色社会主义制度内含根本制度、基本制度、重要制度等多个层次。宪法第一条中规定,社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。这里的“根本制度”是就整个国家的总体制度而言的,它是我国国家治理体系中最高层次的制度。在国家的各个领域又有各自不同层次的制度。例如在政治领域,有根本政治制度即人民代表大会制度,有基本政治制度即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,还有许多重要制度。

  《决定》强调“坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治”。在社会主义的中国,一切权力属于人民,人民理应凭借其主体地位,依法通过各种途径和形式管理国家与社会事务,实现当家作主。“各种途径和形式”包括人民通过选举产生自己的代表,由人民的代表组成各级人民代表大会来代表人民行使国家权力。这一途径和形式所依据的是宪法规定的人民代表大会制度。由于在国家存在的历史阶段,国家权力是一切权力中最重要的根本权力,是政治含义中最重要的根本要素,因此,事关人民行使国家权力的人民代表大会制度就是我国的根本政治制度。这也决定了在我国国家治理体系中,人民代表大会制度具有至关重要的地位和价值。坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,不能不高度重视坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。

  人大制度具有的显著优势

  《决定》全面系统地归纳了我国国家制度和国家治理体系的显著优势。我们知道,世界上的制度是有优劣之分的,但评判优劣的根据,不能仅仅流于制度文本间的抽象比较,而应当看不同国家的制度是否植根于本国的土壤(不排除汲取人类制度文明养料),更应当看不同国家的制度是否有效促进了本国社会的稳定和发展,是否有效增进了人民的福祉。这种“促进”和“增进”的有效程度即是制度用于国家治理的效能,以此便能评判制度对于其所在国家是优还是劣。在此基础上,才可进行不同国家制度间的优劣比较。《决定》在摆出新中国创造的“经济快速发展”“社会长期稳定”两大奇迹后,断言实践已经证明,我们不断改革完善着的国家制度和国家治理体系在总体上具有十三个显著优势。正因为具有这些优势,所以要坚持我们的国家制度和国家治理体系。

  人民代表大会制度是在近现代中国社会历史条件下,将马克思主义国家学说和中国具体国情相结合,并借鉴人类制度文明合理因素的政治产品。其探索和形成的过程显示了如下的历史逻辑:抛弃君主专制制度,走向民主共和制度;不硬搬西方式民主制度,效仿苏维埃民主制度;不照抄苏维埃民主制度,选定人民代表大会制度。这一制度的内涵是:作为一切权力的所有者,人民将国家权力委托给自己直接或间接选举的代表所组成的人大,并监督自己的代表;人大作为国家权力机关,代表人民直接行使国家权力中的立法、监督等权,而把国家权力中的行政、监察、司法权分别委托给由它产生的政府、监察委、法院、检察院等国家机关,并监督它们;人大和政府、监察委、法院、检察院等国家机关各司其职,参与国家治理,造福人民。从人民选举出发,回到造福人民,这是一个严密的制度闭环。其内在理论逻辑可以概括为“双重委托”“双重监督”:人民委托人大,人大委托政府等机关;人民监督人大代表,人大监督政府等机关。

  历史逻辑与理论逻辑决定了人大制度应当具有显著优势。以理论逻辑为例,如果能严格按照“双重委托”“双重监督”去执行制度,那国家的立法、行政、监察、司法等权不都源于人民的委托吗?不都归于人民的监督吗?不就是《决定》归纳的“坚持人民当家作主,发展人民民主,密切联系群众,紧紧依靠人民推动国家发展”的优势吗?当然,仅仅基于上述逻辑,很可能只是揭示了潜在于制度本身的“隐性”优势。当我们将人大制度与人民共和国70年发展尤其是改革开放以来的实际历程联系起来分析时,就能较为真切地感受到在创造两大奇迹中,人大制度潜在的“隐性”优势已在逐渐转化为实在的显性优势。比如,人大代表在工作、生产与生活中“自然联系”着一部分选民、群众,加上一些代表利用业余时间走访选民,或到代表联络室接待选民,这有助于密切联系群众,及时听取和反映民意,促使人大以人民的意愿依法履职,从而实现人民当家作主,发展人民民主;又如,从全国人大及其常委会到省级、设区的市的人大及其常委会,都拥有了不同程度的立法权,由此加快了立法步伐,并在努力提高立法质量,这有助于法治国家的建设和发展;还如,各级人大及其常委会组织代表开展视察、执法检查、听取专项报告、启动专题询问等活动,这有助于监督国家机关依法行权,使其不敢懈怠。

  当然,事情的另一面是,人大制度所应当具有的显著优势,在许多地方还远未成为实在的显性优势。这需要从多方面努力,切实按照中共十九届四中全会要求,“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。良善的国家治理效能,既是制度优势转化的成果,也是有力证明制度优势存在的实证依据和实践逻辑。

  人大制度优势如何更好转化为国家治理效能

  为了使人大制度优势更好地转化为国家治理效能,本人提出需要特别重视的以下几点。

  第一,继续完善制度。制度的层次性不仅表现为不同制度分属根本、基本、重要等层次,而且,同一制度内部也存在着宏观、中观、微观多个层次的制度。按照“双重委托”“双重监督”逻辑建构的,实际上是人大制度的基本框架,即宏观制度。它还需要有关选举、立法、监督等多方面的中观制度,以及有关写票、计票、审议、表决、视察、质询等一系列微观制度与之配套,才能得以执行和操作。此类中、微观制度,曾经逐步完善过,但还有短板、弱项。只有像《决定》要求的那样,继续健全人大组织制度、选举制度、监督制度、代表联络机制等,才能使整个人大制度更加完善,制度优势更好转化为国家治理效能。

  第二,坚持党的领导。党全面领导,领导一切,当然包括领导人大。有人因此以为,人大除了按党委意图等因奉此举手拍手外,便难有作为。这是将党的领导和人大履职对立起来了。应该深入学习中共十九届四中全会精神,准确理解“领导”的含义。党对人大等各方面的领导,正如《决定》再次重申的,是“总揽全局、协调各方”,而不是包揽全局、替代各方。必须明确,党通过制定大政方针和重要决策以发挥“最高政治领导力量”的作用,与党支持和保证人大依法履职以发挥“国家权力机关”的作用,是完全一致的。不然,《决定》何以会强调“坚持与完善人大制度”,把人大制度优势更好转化为国家治理效能呢?

  第三,自觉联系群众。人民代表大会不仅仅是“代表的”大会,更是“人民的”大会;不仅仅是代表行使权力,更是人民行使国家权力。为了夯实人大的人民性根基,理想的状态本该是,群众找代表反映民意和代表向群众了解民意,二者构成良性的双向互动。前者有赖于健全选举制度、增强人大权威性和提高人大社会影响力等。后者有赖于代表增强社会责任感,由“自然联系”上升到“自觉联系”,通过各种形式密切联系群众,全面听取和反映多样化社会中的多种民意,并经过协商和整合,让人大始终依照人民意志行使国家权力,让人大制度的优势更好转化为国家治理效能。

  第四,当真执行制度。制度优势如何更好转化为治理效能,很大程度上取决于制度执行能力,而影响执行能力的因素来自多个方面,但深层的在于执行者对制度价值及其可以实现的认同程度。人大制度的价值取向是人民行使国家权力、当家作主、实现民主。调研表明,有些地区领导者对当今中国要不要发展民主、能不能发展民主多有疑虑。于是,就流露出“民主不搞不行,真搞更不行”和“意思意思”的心态,其后果不言而喻。为此,必须设法让他们消除疑虑,增强制度认同,当真执行制度,逐步用足制度空间。唯此,才能使人大制度优势更好转化为国家治理效能。

  第五,重视制度间关系。国家治理效能是多主体多制度协同共治的结果。人大制度除了发挥好自身优势外,还需重视与其他制度间的关系。人大制度与党的领导制度的关系,前已述及。人大制度与基层直接民主制度的关系是,基层人大应当支持和指导“基层直接民主制度化、规范化、程序化”,还可发挥基层直接民主与人大民主相结合的优势。浙江温岭的参与式预算与县乡人大预算审查监督对接,即是典范。人大制度与政协制度的关系是,政协是协商民主的专门机构,其协商成果亦可作为建议递请人大审议,人大也可委托政协起草法案。这并不意味着政协行使立法权,而是不同属性的多主体多制度协同参与治理,既利于发挥政协作用,也利于提升人大工作效率,更利于多制度的优势转化为国家治理效能,完全合乎国家治理现代化的趋向。

  本文原载《探索与争鸣》2019年第12期,为方便阅读,有删节

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