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刘世军: 治理文明视野下的国家治理及其制度根基

作者:刘世军

来源:探索与争鸣杂志

来源日期:2019年12月19日

本站发布:2020年01月06日

点击率:141次


  我从治理文明的角度,就学习中国共产党十九届四中全会精神、研究国家治理体系和治理能力现代化问题谈一点粗浅看法。

  一

  中共十九届四中全会从国家治理的视野,大大拓展了认识共产党执政规律的理论空间和实践空间。这里的国家治理视野,应该有两个维度:一个是纵向的古今维度,一个是横向的中西维度。在古今视野方面,要从中华5000年,中国国家治理文明3000年,近代以来170年,新中国成立70年,改革开放40年,以及建党100年的长时段来看。习近平总书记一再强调中华文明和中国制度的延续发展,中国是唯一的世界文明古国中到现在没有断脉的伟大国家,在几千年灿烂文明的历史长河里,中国的政治文明和治理文明,在世界各国中占有独特的位置。自秦置郡立县、一统六国以来,中国国家治理在治乱兴衰的周期律中缓慢发展,尽管历朝历代在国家治理上各有不同,但基本治理结构陈陈相因,从未中断,正所谓“祖龙魂死秦犹在”,“百代都行秦政法”。认识今天的治理文明,要立足中华文明的传统,特别是秦汉以来2000多年在国家治理上形成的独特经验和智慧,比如说大一统与多样性、家国一体、德法并治、察举科举、选贤任能、内圣外王、修身齐家治国平天下、天下为公、小康大同、协和万邦等。当然,在古今视野这个维度上,我们既要考虑中国的历史传统,更要考虑近代以来的历史背景及其制度选择。近代以来170年和新中国成立70年,特别是改革开放40年来,我们国家在治理实践中艰辛探索,形成了独特经验,走出一条中国特色社会主义国家治理现代化新路。这条新路,要放在中西视野下认识,即中西政治文明的对话,这个真正的对话是从近代鸦片战争后开始的。西方国家治理在发展过程中形成了独特的治理文明和体系,从古希腊城邦民主,到近代西方政治文明的发展,人民主权、代议制、分权制衡、法治传统、政党政治等。另外,还有社会主义500年特别是苏联社会主义国家的治理得失。这些治理经验和治理体系又与我们近代170年来,特别是新中国成立以来的国家治理探索是密切交叉的、互鉴的。把今天中国的国家治理放在这两个视野下,我们就能更清晰地看到中国国家治理体系和治理能力现代化的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑。

  新时代的中国既是历史长河里的中国,也是当今世界大变局下之中国。中国“快速发展”与“长期稳定”的“双奇迹”,把国家治理体系和治理能力现代化这个命题呈现在世人面前。毫无疑问,解读“中国之治”是破解“中国之谜”的一把钥匙。新中国成立70年来,中国共产党运用马克思主义世界观和方法论,把人类社会治理文明的先进经验与中国实际相结合,走出了一条具有中国特色的社会主义国家治理现代化新路。这条治理新路以制度体系建设为基础,以治理能力建设为根本,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持治理体系、治理能力、治理绩效有机统一,坚持继承本来、吸收外来、面向未来有机统一,具有鲜明的民族性、时代性、人民性和科学性。

  中国特色社会主义国家治理现代化新路不是从天上掉下来的,也不是一朝一夕形成的,而是中国社会新陈代谢的历史逻辑与实践逻辑的产物。经过新中国70年、改革开放40年的伟大创造,中国的国家治理完成了“双重超越”,形成了独特的治理文明,中国特色社会主义制度和制度体系具有显著优势。一个是超越了中国传统的封建专制治理体系。中国传统治理基本上是皇权不下县,县以下是乡村自治,社会的组织性很弱,像一袋散装的马铃薯。所以,到了近代,在西方的坚船利炮下,社会很快瓦解,看上去是人口众多、地域辽阔的大国,实际上是原子化的分散体,没有组织力。中国共产党成立特别是新中国成立以来,党把所有的组织渗透到最基层,这就发生了很大的变化,实现了对传统治理体系的革命性超越。另一个是对西方治理的超越。2019年刚好是柏林墙倒塌30年,《参考消息》上刊发专题文章,对30年做了一个回顾。1989年柏林墙倒塌,美国政治学者福山作出“历史终结”的预言,当时西方舆论普遍认为西方国家会迎来一个“黄金时代”。但实际上“黄金时代”不仅没有到来,相反,迎来的是经济衰退、难民危机、民主破产等乱局,同时出现的是中国发展的“黄金时代”和“中国之治”的奇迹,这就是习近平总书记讲的百年未有之大变局。中国没有走西方的老路,在治国理政的实践中成功实现对西方的超越,实现了经济的快速增长和社会的长期稳定,这就是中国的发展“奇迹”和治理“奇迹”。中国的这“两个超越”,实现了国家治理的“两个转化”,一个是传统政治文明的创造性转化与创新性发展,一个是外来政治文明的创造性转化与创新性应用。

  中国既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路,走出了一条具有中国特色的社会主义国家治理体系与治理能力现代化的新路。中国这条新路的显著特征是超强的政党、超大的国家、超大的社会、超长的历史、超速发展和超常规的稳定。中国历史上曾形成超稳定结构,现在中国共产党人要创造一种新的超稳定结构,就是在经济发展、政治民主、社会和谐、生态文明这样一个背景下的超稳定结构,实现国家治理体系、治理能力现代化,这就是中国治理文明的实践逻辑。这个实践逻辑有两个方面:一个是改革的逻辑,即制度创新构建制度体系。只有遵循改革的逻辑,才可能有治理体系的完善和现代化。另外一个是稳定的逻辑,只有遵循稳定的逻辑,才能谈得上治理能力的现代化。改革的逻辑和稳定的逻辑必须贯穿于中国治理体系、治理能力现代化的全部进程。

  二

  国家治理体系是由制度体系支撑的,人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,当然是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。人民代表大会制度的发展完善,在中国国家治理体系和治理能力现代化进程中具有基础性、根本性地位,发挥基础性、根本性作用,其地位和作用是由《中华人民共和国宪法》所规定的。人民代表大会制度是保证人民国家属于人民,人民国家由人民治理的制度基础。我国宪法规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会制度是与人民民主专政国体相适应的政体,全国人民代表大会是我国最高权力机关,统一行使国家权力,国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督,体现了一切权力属于人民的政治实质,是人民行使国家权力的根本途径和形式,也是人民治理国家的根本途径和形式。

  人民代表大会制度是党领导人民建立起来的,是中国共产党把马克思主义基本原理与中国的实际相结合,走自己的路,在长期探索实践中逐步创造的新制度。新中国成立之前,中华苏维埃代表大会是国家政权建设过程中的伟大尝试,为人民代表大会制度的建立积累了宝贵经验。新中国建立初期,由于召开人民代表大会的各方面条件还不具备,各地通过召开各界人民代表会议的办法,逐步探索建立人民政权。比如松江县各界人民代表会议创造的经验,就具有典范意义,引起毛泽东主席的极大兴趣和高度注意,并亲笔批示:“这是一件大事。如果一千几百个县都能开起全县代表大会来,并能开得好,那就会对我党联系数万万人民的工作,对于使党内外广大干部获得教育都是极重要的。勿望仿照办理,抓紧去做。”1954年第一届全国人民代表大会的召开,标志着人民代表大会制度的正式确立,这是中国人民参与国家治理的里程碑。毛泽东曾这样评价:“它是民主的,又是集中的就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”

  中共十一届三中全会的召开,实现了我国历史上具有深远意义的伟大转折,人民代表大会制度得到恢复,步入新的发展时期。特别是1979年,五届全国人大二次会议通过决议,县级以上各级人大设立常委会,这是发展和完善人民代表大会制度的一个重要举措,人民代表大会制度的实践在中国大地上更加充分展开,县以下人大代表直接选举、授予地方人大立法权等重大举措,使制度的优越性充分彰显。中共十八大以来,习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表了一系列重要论述大大深化了我们党对人民代表大会制度的规律性认识。比如,坚持和完善人民代表大会制度,必须坚持党的领导,要通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行,要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于通过民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。再比如,坚持和完善人民代表大会制度,必须保证和发展人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。我们国家的名称、各级机关的名称,都冠以“人民”的称号这是我们对中国社会主义政权的基本定位。这一基本定位,什么时候都不能含糊、淡化。还比如,坚持和完善人民代表大会制度,必须全面推进依法治国依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,法治是治国理政的基本方式,要更加注重发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用,等等。这就是真正把党的领导、人民当家作主、依法治国三者打通,发挥“党政统一”“议行统一的制度优势,夯实国家治理体系和治理能力现代化的制度根基。

  总之,我们可以从中共十九届四中全会的决定中看到,我国国家治理大厦的“四梁八柱”基本上成型。在这个治理大厦中,一个是政党治理体系,即党的领导体系,这是第一次提出;第二是人民当家作主体系;第三是依法治国体系;第四是政府治理体系,这四个是“四梁”。此外,还有经济、文化、城乡、社会、生态、军队特别行政区、外交等方面,这是“八柱”“四梁八柱”共同支起中国治理体系的大厦。因此,我们完全可以说,中共十九届四中全会的决定,是一篇21世纪马克思主义国家治理的纲领性文献,是新时代坚持和完善中国特色社会主义制度,实现国家治理体系和治理能力现代化的行动指南。

  刘世军|上海市人大常委会研究室主任

  本文将刊载于《探索与争鸣》2019年第12期,内容以正刊为准

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