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实践与思考

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沈国明:地方立法应当立一件、成一件

原标题:——关于地方立法40年的一些认识

作者:沈国明

来源:探索与争鸣杂志

来源日期:2019年12月19日

本站发布:2019年12月19日

点击率:152次


  沈国明:上海交通大学凯原法学院讲席教授

  本文将刊载于《探索与争鸣》2019年第12期,内容以正刊为准

  地方人大设立常委会已有40年,地方人大设立常委会的理由之一是制定地方性法规。习近平总书记指出,法治是现代化的灵魂。“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。”纵观40年地方立法,成绩是显著的。各地制定的一万多件地方性法规,已经成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,构成了社会主义法治规范体系。同时,地方性法规承担了国家法律实施细则的功能,为解决地方事务、实施地方治理提供基本规则,而且,在改革开放的大局中,承担了为制定国家大法探路和试水的功能。地方性法规所发挥的上述作用,基本实现了当年制度设计的初衷。

  地方性法规推动了改革开放和经济社会发展

  1978年底召开的中共十一届三中全会开启了改革开放的大幕,也开启了民主法治建设的进程。当时我国的法律体系很不完备。1979年,全国人大制定了《刑法》《刑事诉讼法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《中外合资经营企业法》等7部法律,立法速度前所未有。但是,即使这样的立法速度,仍不能充分满足经济社会发展的需要,这是赋予省级人大地方立法权的历史背景。

  我们可以从功能和覆盖面两个维度来认识地方性法规的作用。从功能上看,首先,地方性法规发挥了国家法律实施细则的作用。我国是发展中国家,处于社会主义初级阶段,地区间发展不平衡,沿海地区与西部地区存在较大差异,因此,国家法律只能规定得比较原则,而实施中所需要的一部分细则交由地方人大及其常委会制定。地方性法规根据本地的实际情况将国家法律细则化,增强了法律的效用。事实上,地方性法规中有相当一部分是发挥这种作用的。

  其次,地方性法规具有处理地方事务的作用。改革开放40年,我国取得了经济快速发展和社会长期稳定这两大奇迹,一条重要的经验是发挥中央和地方两个积极性。赋予地方立法权,对于调动和发挥地方积极性意义重大。根据各地自身特点,有针对性地在地方事权范围内制定地方性法规,以处理和解决地方事务,效果是明显的。地方性法规在配置权利义务,推进改革开放,实行社会治理,提供社会保障,保护生态环境等方面,发挥了积极作用。这部分内容的法规在地方立法中所占比例最大。

  再次,地方性法规为国家立法探路、试错。中国的改革是渐进的,改革路径是“摸着石头过河”。40年改革的成功经验中很重要的一条是,改革措施先在局部地区、局部范围内进行试点,试点成功后再大面积铺开。这样的改革策略很稳妥,既能实现规则转换,又避免出现混乱局面。所谓试点,就是有权机关赋权试点单位和地区,允许它们突破既有法律规范,去实现改革目标。

  一旦试点成功,再通过立法程序将试点中形成的新规范替代原先的法律规范。这是将法律规范由计划经济价值取向转变为市场经济价值取向的最适当方法。改革措施出台往往会引发意想不到的结果,试点时如果出现情况,一般都是可控的,不会导致社会震荡。而且,试点遇到的问题,可以为制定国家法律提供经验和教训,避免走弯路,降低改革和立法的成本。

  从覆盖面上看,除了国防、外交、司法、金融等国家事权,以及不能减损公民基本权利等刚性约束之外,省级地方人大拥有较广阔的立法空间。地方经济发展、城乡建设和管理、生态环境保护、社会治理、公共服务、社会保障、医疗卫生、文化娱乐、居民生活等,都是地方立法涉及的领域。不仅立法覆盖面广,省级人大还具有国家部委没有的权力,比如法律规定,只有国务院和省级地方人大立法可以设置行政审批,而国家部委则没有这项权力。

  从上述两个维度考察,不难发现,人们在经济生活、政治生活、社会生活、文化生活等各方面,在衣食住行等日常生活中,都能感受到地方性法规的存在,以及它所发挥的作用。

  地方立法需要总结经验形成共识

  地方人大立法历经40年,取得了很大成就,积累了一些经验,但需要认真总结并形成一些共识。

  首先,不能搞“填补空白”式立法。地方立法虽有较广阔的空间,但是,这不意味着每个领域、每项具体事务都需要通过立法去解决问题。在确定立法选项时,不能因为某个事项各地都没有制定相关法规,就罔顾社会需求和可执行性,自诩“首次”“第一部”来“填补空白”。这样的立法观是有害的,反映出相关立法者在法律认识上的误区,也反映了立法者错误的政绩观。

  其次,法律不是万能的。许多事情是不宜由法律来解决的,而是需要通过经济或行政的办法甚至社会舆论来解决,通过司法解决的社会问题应是占比少之又少。法律干预过于广泛,会导致立法激增,执法和司法机关不胜负担,民众也会因为法律过多而备感困扰。不是自以为“对人民有利”,就可启动立法的。

  如果那样,法律与其他社会规范、与道德就没什么差别了。法律与道德有很大差别,道德有一种不变的原则,它是人们应有的行为规则,可以用来塑造完人。而法律不是,它的最大功效是提供行为底线,触犯它要受到惩罚。所以,法律不是不变的,必须顾及有无立法的必要、法规出台时机是否成熟、内容是否合理、是否具有可操作性等因素。否则,所谓“填补空白”的法律仍是一纸空文。再次,不能搞观赏性立法。所谓观赏性立法,是指看法规题目,觉得很重要,看法规形式,章节条款俱全,体例完整,但是从可执行性考察,相关规定很难落地,在社会生活中发挥不了多少作用。地方立法要立一件、成一件,必须实现科学立法。所谓科学立法,是指遵循立法工作的一般规律,除了政治正确,必须充分顾及现实需要、实施法规的力量和社会环境,以及其他各项条件,使法律法规在现实生活中发挥预期作用,实现立法宗旨。忽略上述因素,只凭主观意愿,势必形成“立归立,执行归执行”、不执行也无所谓的局面。再好看的法律法规,得不到很好的实施,就不是高质量的法律。能够调动整合各种力量,将一些看似很难管好的社会事务治理得比较好,才是高质量的立法。上海全面禁放烟花爆竹、全面整顿道路交通、严格实行垃圾分类等几项涉及全体市民日常行为的立法,所规范的都是普遍认为难以管理的“老大难”问题。但是,由于立法缜密,注重实效,不仅考虑了已有的执法力量,还动员社会力量参与,同时经过广泛深入的宣传普及,形成良好的法治实施力量和环境,实施后基本实现了立法初衷,这样的立法质量值得肯定。

  将可执行性作为立法的“木桶底板”

  地方立法也遇到一些新问题,具有共性的是,如何让地方性法规立一件、成一件。所谓“成”,最基本的要求就是管用。

  要做到地方性法规立一件、成一件,首先应当做好立法选项工作,这是保证立法得到切实实施的前提。选项不适当,直接决定了法规的低质量。确定立法选项,必须对立法的必要性、可行性做出实事求是的评估,不能因为提倡或秉持的理念正确,就忽略法规的可执行性。根据“木桶理论”,能装多少水,取决于木桶最短的那块板。一部法规能否实现立法宗旨,取决于可执行性,可执行性甚至可以比作“木桶底板”。忽视可执行性,法规只是宣示了立法者的价值观和意图,不可能规范公众行为,不仅这部法规得不到实施,甚至会削弱法治的权威性,增加社会对法律的误解,淡化人们的法治意识,将法律视作无用的东西。

  随着社会主义法律体系的形成和完善,我国的立法工作已经由数量型转为质量型,已经越过了“有比没有好”“粗一点没关系”的阶段,精细化、高质量立法已成为普遍要求。在这样的背景下,应当遵循“需求导向”“目标导向”的原则,在立法选项上根据本地需要解决的突出问题,急用先立,成熟的先立。

  要做到地方性法规立一件、成一件,还应当民主立法。需求来自社会,来自实践,立法当然应当回应社会,满足实践的需求。为此,要发扬立法民主,了解社情民意,凝聚社会共识,形成立法选项。在立法过程中,要广泛听取社会各种意见,让各种意见充分博弈,并吸收其中的合理意见。人民代表大会制度是协商民主与投票民主、自治民主相结合的政治制度。地方立法也要体现协商民主,在需要时,可以通过政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商,以保证所制定的法规反映经济社会发展规律,反映广大人民群众的意愿。目前已有设在基层的立法联系点,这是一种制度性安排,为人大常委会听取和汇集民意,在立法过程中实行基层协商、社会组织协商等创造了一定条件。今后,还可以进行更多类似的探索,制定与人民群众关系密切的法律法规,可以进一步发挥基层居民自治组织的作用,更全面深入地听取吸纳民众的意见建议,保证立法充分反映绝大多数人的根本利益、长远利益,同时,解决群众最现实最关心最直接的问题。这样做,也可以使法规中的各项管理措施具有良好的实施基础和舆论环境。

  为让立法博弈更充分,应当将立法听证会制度化,使立法者对有争议的问题了解得更加透彻。目前各地在立法过程中,听证会形式采用得比较少,主要是因为各地已经举行过的听证会规模一般偏大,程序复杂,在会务上所花精力过多,不如开座谈会简便。既然《立法法》规定了听证会这种形式,作为地方立法者就不应该将这种形式空置。为此,应设计更为便捷的听证程序,规模则以小型为主,提高听证会的实际效果。

  要做到地方性法规立一件、成一件,还应当进一步完善地方立法权限。常常出现这样的情况,一些舆论普遍认为应当处罚的行为在地方性法规中未设处罚,或者设置的处罚震慑力不足。原因之一是无论处罚范围还是处罚幅度,地方人大都不能突破立法权限。全国人大早年规定的地方立法权限应当与时俱进。鉴于经济社会的快速发展,以及地方人大常委会已经拥有40年运作经验的现实,授权地方性法规设置更管用的处罚权力,可以进一步发挥地方性法规的作用,提升地方治理的能力和水平。

  为了提高立法质量,有必要加强立法后评估。立法机关和社会力量都可以采用多种形式对法规实施状况进行评估,评估要客观,以发现问题为重点,为进一步完善法规提供可靠依据。

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