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中美关系

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中美合力应对全球金融危机,对彼此和世界意味着什么

作者:叶玉

来源:澎湃新闻

来源日期:2021年01月20日

本站发布:2021年01月20日

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  2007-2008年,源自美国的住房部门次级抵押贷款危机最终蔓延为全球性的金融危机,对中美及全球经济均带来巨大冲击。2008年正值美国大选,美国内保护主义和反华声音高涨,舆论炒作人民币汇率等议题;中国正值举办奥运会,民族自豪感逐步提升,亦越来越反感美国“教师爷”式施压。但是在共同的危机面前,两国政府均从大局出发,搁置了原有的分歧和争论,开展了有效的合作应对,并带动全球各主要经济体共同行动,使全球金融体系较快恢复了稳定。同时,危机促成二十国集团(G20)峰会诞生,极大提升了中国承担国际责任的重要性,激励中国更积极参与全球治理的进程。

  一、合力推进全球金融和实体经济企稳

  2007年2月,汇丰银行宣布北美住房抵押贷款业务遭遇巨额亏损;4月,美国第二大次级抵押贷款公司新世纪金融公司因无力偿债而申请破产保护,揭开了美国次级抵押贷款危机的序幕。其后一年半的时间,美国次贷危机不断蔓延,两家最大的住房抵押贷款机构房利美和房地美(简称“两房”)陷入严重亏损,被迫在2008年9月6日由美财政部接管,华尔街第四大投行雷曼兄弟于2008年9月15日申请破产,标志着“大萧条”以来最严重的全球性金融危机集中爆发,且很快波及到实体经济,2008年第4季度美国经济衰退6.1%。

  当时中国作为新晋世界第三大经济体,已积累了近2万亿美元外汇储备,其中有1.1万亿美元投资于美国国债和机构证券,是美国联邦债务的第二大海外投资者。金融危机的爆发使中美双方第一次真切感受到全球化体系下相互利益关联的紧密性、系统重要性和脆弱性以及“同舟共济”的真正含义。在这一背景下,两国政府部门迅速搁置分歧,开展了有效的应对危机合作。

  就双方的应对举措而言,中美两国各尽其职相互补充,有效地促进了金融体系的稳定和世界经济复苏。美国主要从稳定金融体系信心发力。一方面,美联储连续将利率调低至接近零的水平并启动非常规政策工具为市场注入流动性,国会通过7000亿美元“问题资产救援项目”(TARP)购买陷入次贷危机的金融机构有毒资产,财政部还为700多家银行直接注资,以迅速稳定市场信心;另一方面,危机让美国深刻认识到金融监管的漏洞和市场的局限性,促使其实施了“大萧条”以来最大幅度的金融监管改革,预防未来类似金融危机的发生。

  2008年3月31日,美国政府公布《现代金融监管构架改革蓝图》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure),其后又连续出台了一系列法律政策文件,最具代表性的是2010年7月21日奥巴马签署的《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act),标志着美国政府开始了自“大萧条”以来最严厉的全面金融监管改革,该法案于2014年4月1日正式生效。

  金融危机也冲击了中国股市,但总体而言,中国当时的金融体系仍相对封闭,商业性金融机构受到美国次贷危机的直接冲击较小。中国对协助美国应对金融危机的重大贡献有两方面:一是,中国官方外汇储备管理机构和主权财富基金(中国投资公司)持有美国的上万亿美元资产,且对黑石等的投资亦出现较大亏损,但没有像商业性机构那样实施恐慌性抛售,对美国政府救市发挥了至关重要的支撑作用。时任美国财长保尔森表示,中国政府未像日本那样接受美国要求,对陷入困境的美国第一大投行摩根大通进一步增资,但当时俄罗斯曾向中国提议联合抛售“两房”证券以迫使美国国会通过救市方案,中国政府未曾跟随,“展现了令人钦佩的与我们(美国)政府合作的决心”。

  二是,中国还从需求提振的角度,于2008年11月9日出台了著名的4万亿人民币(5869亿美元)经济刺激计划,支持基础设施投资和实体经济发展,有效地促进了自身及世界经济的尽快复苏。虽然该大规模投资计划为后来的中国自身经济运行积累了较大的金融风险,但是在当时的背景下,对拉动世界经济复苏确实发挥了不可或缺的作用。2008年第4季度发达和新兴经济体经济分别下滑7.1%和4%;中国经济在2009年第1季度增长6.1%,为17年来新低,第3季度便回弹至7.7%,带动全球经济自2009年第2季度后出现好转,2009年10月进入正增长。

  二、从危机应对走向更紧密的战略与经济协调

  新世纪以来,中美两国经济依赖不断加深,但相互之间利益竞争和立场分歧亦日益复杂,美国不断加大对中国施压,两国在知识产权保护、汇率、补贴、非市场经济地位、贸易不平衡等方面的长期分歧难以弥合,在商业间谍、网络安全和全球公域等跨领域新议题的矛盾亦快速上升,对双边经贸对话协调机制提出了新的要求。但两国的相互定位一直存在较大差距,各自关于力量的对比、收益分配和政策主张亦存在较大差异,最突出地体现在中美在世贸组织框架下有关中国的发展中国家地位问题的分歧。

  2005年8月1日,美国国务院常务副国务卿佐利克和中国外交部副部长戴秉国在北京会晤,发起部长级对话机制,美方提出希望中国成为“负责任的利益攸关方”,但双方就对话机制的名称和定位存在分歧,中方称之为“高层战略对话”,而美方仅将之定位为“高层对话”。2006年初,美国新上任的财长保尔森发起建立中美经济部门之间的部长级对话,并最终将对话命名为“中美战略经济对话”(SED),认可了对话的战略性质,当时在美国内亦面临鹰派的反对。但金融危机的爆发使美国第一次认识到两国角色的转换,认识到其同样需要中国的帮助。

  2009年4月,时任中国国家主席胡锦涛和美国总统奥巴马于伦敦G20峰会期间举行会晤,决定将中美“高层(战略)对话”与“中美战略经济对话”合并为“中美战略与经济对话”(S&ED),“战略对话”终于得以正名,级别亦由部长级升格为内阁级,而且实现了跨安全与经济领域的“全政府”对话协调。奥巴马在首次对话会开幕式演讲中表示,美国需要中国的支持与合作来应对全球性金融危机。2011年时任中国国家副主席习近平访问美国,进一步提出中美构建“新型大国关系”,寻求与美国构建更为对等的双边关系。

  当然,级别更高和更紧密的对话机制并不意味着能够解决双方的所有分歧。而且,金融危机在很大程度上重新塑造了中国乃至全世界对美国和资本主义体系的认知,在某种程度上甚至加深了中美双方的某些立场分歧。比如在危机前夕,美国通过双边及国际货币基金组织(IMF)等指控中国“操纵人民币汇率”,施压中国加快开放金融市场。金融危机爆发后,中国国内反对开放资本项目账户和金融市场、推动人民币汇率市场化改革的声音不降反升。2008年11月15日,胡锦涛主席赴美国华盛顿参加第一次G20峰会期间,曾非正式地对美方表示:“我相信你们应该很庆幸,希望你们现在应该理解,为什么我们没有更快地开放货币金融部门,你们要我们做的一些事情是危险的。现在我们保持稳定,可以刺激经济,帮助自己和全世界。”

  但是美方回应称,中国能保持增长主要是依靠财政政策,而不是货币政策。即便IMF亦在危机后修正了关于发展中国家开放资本市场的立场,美国仍然坚信其自由市场理念,继续推动中国尽快开放金融市场,实现人民币汇率自由化。

  三、G20开创了中美全球经济治理合作的新格局

  1997年亚洲金融危机的爆发促进当时的八国集团(G8)发起建立了G20财长会议,以“在布雷顿森林体系内部建立一个非正式对话机制,扩大具有体系重要性的国家之间关于主要经济和金融政策议题的讨论”。但是其并未在多大程度上提升新兴国家的代表性。危机爆发前,G8邀请中国作为新兴经济体之一与会,只是参与气候变化等部分议题的讨论。2008年全球金融危机爆发后,美国总统布什推动G20财长会议升格为首脑峰会机制,邀请时任中国国家主席胡锦涛参会,G20自此成为协调国际经济合作的“首要论坛”。中美两国的共同行动有效促进了G20框架下全球各主要经济体和国际金融机构的协同应对,同时,加入G20亦大大提升了中国在全球治理中的声音和代表性,有效激励了中国承担国际责任的意愿和行动,对促进全球经济治理体系的演进带来了深远的影响。

  一是促进G20通过集体救助方案,提升国际金融机构应对危机的能力。2009年4月,G20伦敦峰会通过了1.1万亿美元的全球经济刺激方案。在没有份额改革的情况下,中国以购买债券的方式为IMF提供了400亿美元支持,2012年G20洛斯卡沃斯峰会上,为应对欧债危机,中国再次向IMF提供了430亿美元资金,为之提供更充足的火力。

  二是改革和完善全球金融监管改革与协调。美国金融监管改革推动了全球范围内的金融监管协调,促进G20成员在2010年便通过《巴塞尔协议III》(简称“巴III”),要求全球各商业银行在2015年1月前将一级资本充足率下限从原有的4%上调至6%,由普通股构成的核心一级资本占银行风险资产的比重下限从原有的2%提高至4.5%,使如今的全球金融体系基础更为稳健。当前新冠疫情暴发引发全球股市动荡,但是银行业体系仍保持着较好的基本面。

  在金融危机之前,中国主要是参与世贸组织(WTO)框架下的贸易规则制订,而金融监管方面的规则标准基本是由美欧垄断制订。中国加入G20后相继加入金融稳定理事会、全球税收论坛等机制,在巴塞尔委员会、国际证监会合作组织等机构中的发言权亦大幅上升,积极参与了和宏观审慎监管相关的金融新规磋商。而且,中国的银行体系受危机冲击较小,比其他国家更快地落实“巴III”,2015年1月时,中国大中型银行资本充足率均已超过10%,核心资本充足率也在8%以上,均远超过“巴III”的要求。

  三是促成世界银行和IMF治理改革,使之获得新的资源和使命。2010年世界银行通过投票权和治理改革方案,发展中国家和转型国家的投票权较2008年提升4.59%;IMF通过份额改革方案,决定向发展中国家转移6%的份额,不过后者直至2015年方最后获得美国国会批准。虽然中国仍然坚持其发展中国家的定位,但2014年底提出要树立“大国财政、统筹内外”理念,不断加大对国际机构的捐款力度。

  中美两国在G20和全球治理框架下并非没有利益冲突和立场分歧,但是这些分歧并未阻碍双方的合作。自G20首次峰会起,双方便对危机的成因产生分歧,美国等认为世界经济“失衡”是危机的根本原因,并将矛头指向了贸易顺差,同时推动IMF制订促进全球经济“再平衡”的“参考性指南”,并开展共同评估(MAP)。

  2007-2008年间,中国经常项目余额占GDP的比重高达9-10%,对美国等推动此举持较大非议,认为其旨在将危机的原因转嫁于中国,与美国在双边层面对中国施压的人民币汇率、贸易等议题具有密切的联系。不过,在国内实践层面,中国出于自身的利益推动结构性改革,相关指标迅速下降。不过,这一结果虽然看起来实现了G20目标,但实际上未必意味着两国真正实现了经济结构再平衡,表明苛求以某些量化指标来规范双边关系的做法未必合适。

  四、经验与启示

  第一,全球化发展面临的脆弱性与不确定性上升是中美必须加强合作应对的最大共同利益。金融全球化深入发展伴随全球范围内实体经济脱实向虚,“明斯基时刻”(编注:即资产价格崩溃的时刻)日益频繁,世界经济发展的不公平性和不可持续性凸显,也威胁中美两国各自的发展,需要双方加强而非削弱合作。新冠疫情的暴发再次凸显中美作为国际体系中具有系统性影响、最重要的两个国家,相互间的对立和对抗对两国和全世界都是灾难。

  第二,平等互信的对话机制是确保两国双多边有效合作的重要保障。中美经贸交往的历史证明,对话机制虽然无法完全解决分歧,但是没有对话机制却使得可以协商解决的分歧升级成为重大对立甚至冲突,对双方利益都造成重大伤害。亲历SED和S&ED的中美双方领导人和决策层均认为,即便双方在立场和观点上存在重大分歧,这些对话机制仍大大加深了两国政府部门之间的了解和互信,特别是核心决策层人员的个人交往,为后来两国携手应对金融危机发挥了十分关键的作用。2006-2008年间的五次SED对话中,共有30次面对面的会议交流,部长之间直接通话20多次。美国特朗普政府就职以来,表示没有兴趣再与中国对话,认为其完全没有效果,是对这段历史的不恰当解读。

  第三,中美要不断完善和建设公平与包容的全球治理机制,从而更有效地激励双方合作,管控双边战略竞争与分歧。美方通过发起G20邀请中国参与合作应对全球金融危机,促进中美领导人之间的信任和战略经济对话机制的升级,大大提升了中美合作推动全球金融危机应对的有效性。中国国力的提升和向海外市场的拓展必然带来中美两国在全球层面权利、利益和责任的再分配要求,使两国在G20和全球治理框架下的竞争面不断提升。但是,中美合作应对危机前后,两国仍然能从大局出发妥善处理竞争与冲突。奥巴马政府时期,即便美国对中国发起的亚洲基础设施投资银行(AIIB,简称“亚投行”)存有不信任,但通过S&ED对话,两国仍达成战略性协议,明确中国在支持新机构发展的同时,继续加大对美国领导的现有机构的支持。

  英国牛津大学教授、亚投行顾问恩盖尔·伍兹(Ngaire Woods)认为,中美分歧不会摧毁多边主义,其中的第一大原因便是中国仍然坚定地支持多边机构。全球经济治理机制也不是一成不变和一劳永逸的。新世纪以来,“因地因时制宜”等基于国际经济发展与合作实践的新理念和新规范正在主流化,不断打破国际合作中“一刀切”、“均码式”以及“百灵丹”式的刻板模式,这也需要中美两国共同的努力。

  第四,中国正在深化市场体系建设,力争使有效市场和有为政府有机统一。中美之间在市场体系的发展模式上,有共识,也有分歧,但在建设公平、透明、开放、法治化的市场体系上,中美没有根本分歧。但是,美国对中国单方面施压不利于推进中国国内改革。中国是世界上最大的发展中国家,有自己独特的国情,十分珍惜独立自主的发展道路,坚持依据自身的认知、条件和节奏推进改革开放。观察中国的改革历程,很多重大的改革均与中美互动有着密切的关系,且双方在改革的目标上一致,只是步伐与其预期有差异,比如2015年人民币汇率形成机制的改革、2019年以来的金融市场开放等。但是在中国看来,即便在危机过后,美国精英仍未放下自身在新自由主义政策取向方面的傲慢,把中国因为美国危机的爆发而放慢金融改革步伐解读为“改革倒退论”。

  (作者系上海国际问题研究院世界经济研究所所长助理、副研究员,澳大利亚罗伊国际政策研究所客座研究员。)

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