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气候变化合作:中美继续为自身及全球福祉贡献的机会

作者:李彦良

来源:澎湃新闻

来源日期:2021年01月20日

本站发布:2021年01月20日

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  2014年11月,来华出席APEC领导人非正式会议的时任美国总统奥巴马与中国国家主席习近平共同发表了《中美气候变化联合声明》,表示将共同推动气候变化谈判在2015年达成协议。2015和2016年,中美两国元首又两度发表气候变化联合声明,为《巴黎协定》的达成和生效发挥了重要的引领作用。

  一、国内战略调整推动中美气候合作

  在气候变化谈判的历程中,中美两国长期扮演了针锋相对的角色。中国在谈判中强调温室气体排放的历史责任,认为发达国家应率先承担减缓行动义务;美国则将其参与量化减排与中国等发展中大国承担同等责任挂钩,并以此为由退出了《京都议定书》。在“后京都”时期,中美围绕“共同但有区别的责任”原则(简称“共区”原则)的理解与实践,继续展开了激烈的交锋。

  进入21世纪后,中美两国在能源气候政策领域的国内国际环境逐渐发生了显著的改变。在美国,2005年的卡特里娜飓风强化了公众及决策部门对气候变化威胁的认识。2007年,美国参议院通过了《美国气候安全法案》,联邦最高法院将温室气体裁决为污染物。在地方政府层面,部分州政府推进绿色议程,并出现了东北部“区域温室气体倡议”(RGGI)、“西部气候倡议”(WCI)等多个地方性碳市场实践。奥巴马在总统竞选期间,更将应对气候变化视为其主要政治议程之一,主张通过发展绿色产业恢复经济和促进就业,同时加强美国在国际事务中的领导能力,被国际社会寄予厚望。

  尽管如此,美国的气候变化政策仍受到显著的制约。美国有26个产煤州,在2007年,煤炭仍占美国一次能源消费的23%,全美超过一半的电力由煤电供应,这意味着煤炭及石油产业在国会有深厚的影响。2009年,《美国清洁能源与安全法案》在参议院遭到否决。2010年共和党赢得中期选举后,更通过预算和立法极大制约了政府推进绿色新政的能力。

  奥巴马政府进入第二任期后,在气候变化议题上采取了更为主动的策略。2013年,奥巴马签署《总统气候变化行动计划》,绕开国会推进环境政策改革;2014年,环境署出台《清洁电力计划》,明确提出了限制发电厂碳排放的目标;2015年,奥巴马运用总统令否决了国会对环境署计划及排放标准的否定意见。美国民间对气候变化关注不断加深,以及页岩气革命下煤炭在美国能源消费中逐渐被更清洁、更廉价的天然气所取代,也为奥巴马绿色新政的推行提供了基础。

  中国的气候变化政策则受到国内与国际双重因素的影响。在国内层面,环境保护及可持续发展问题逐渐受到关注,中国领导人提出“科学发展观”概念,并在“十一五”计划中提出了建设资源节约型、环境友好型社会的目标。在制度层面,国务院于2007年建立了国家应对气候变化领导小组;2008年国家环保总局升格为国家环境保护部,国家发改委下设气候变化司,加强了对气候变化政策的研究和决策。在国际层面,中国在21世纪初碳排放总量快速上升,逐渐成为全球碳排放大国,在国际谈判中面临日益增强的谈判压力。这些因素对中国推动节能减排、发展绿色经济提供了内外动力。

  另一方面,经济增长仍然是中国国内和外交政策的核心诉求。2007年的《中国应对气候变化国家方案》明确指出,气候变化“归根到底是发展问题”。尽管政府正逐渐认识到经济转型的重要性,但中国高度依赖煤炭的能源结构,水泥、钢铁、石化等高能耗产业对经济增长和城市化意义重大,这意味着短期内实现绝对减排的经济成本是无法接受的。因此,尽管中国在气候谈判中提出了逐渐降低碳排放强度的目标,但对自身发展权利和排放空间的争取仍然是中国在谈判中的核心诉求。

  2011年以后,气候与能源问题进一步得到重视,在政策序列中的地位不断提高。2011年“十二五”规划首次以“绿色发展”为主题,专篇论述了“建设资源节约型、环境友好型社会”,绿色发展指标比重大幅上升。规划将积极应对气候变化单独列为一章,并明确了调整产业结构、节能和提高能效、优化能源结构等减缓行动计划。随着中国经济增速逐渐放缓,煤炭、钢铁等产业产能过剩问题开始凸显,一系列“新常态”降低了中国控制碳排放的机会成本,也使提高能效、淘汰落后产能、发展绿色经济的紧迫性进一步提升。党的十八大提出了“五位一体”的总体布局,首次将生态文明与经济发展的重要性并列。十八届三中全会进一步提出了加快生态文明制度建设,为生态保护划定红线。

  在机制层面,中国明确提出改革干部考核机制,不再将经济增速作为考核干部政绩的首要指标。雾霾天气引发强烈舆论关注,促使国务院建立了针对空气污染的严格追责制度,倒逼地方政府削减煤炭消费、调整能源结构。这些趋势都为中国进一步加强能源及气候行动创造了条件。

  二、共同利益加速中美气候政策合作

  中美作为煤炭消费大国,都难以承受激进的温室气体减排方案对本国经济产生的巨大影响,主张兼顾环境与经济效益,通过技术手段实现温室气体减排。这使中美两国的气候政策在本质上具有一定的相似性。随着中美成为全球最主要的温室气体排放国,两国气候合作的必要性不断提高。中美对清洁能源和绿色经济的追求,也为两国的具体合作提供了共同的利益基础。

  2008年后,中美在气候变化领域的竞合关系日益显著。在双边层面,民主党政府高度重视中国在气候变化问题上的作用,并与中国在环境、能源领域开展了务实合作。2008年6月,中美签署了《中美能源环境十年合作框架》。2009年,希拉里·克林顿、南希·洛佩西、约翰·克里、托德·斯特恩、奥巴马等政要密集访华,就哥本哈根气候变化会议进行协调。中美签署了《加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》,并建立了中美清洁能源联合研究中心。

  在多边谈判领域,中美之间围绕“共区”原则的矛盾进一步升温。在制度安排上,中国坚持以《京都议定书》为基础的“双轨制”谈判,美国则要求达成比《议定书》更广泛的综合性协议,将发展中国家纳入其中;在减缓责任、透明度原则、国际援助等具体议题上,中国强调发达国家与发展中国家的责任义务应有显著区别,美国则要求发展中大国应与发达国家共同承担责任,从实质上模糊、削弱“共区”原则。中美两国在原则立场上的巨大差异使多边气候谈判举步维艰。

  自2013年起,中美两国在气候变化领域的交流与合作进一步升温。除了两国国内气候战略的调整外,国际环境的变化也进一步推动了两国气候合作。哥本哈根会议的结果使中国受到了国际舆论的压力,在后续的气候谈判中试图提升国家形象。随着2012年的多哈会议宣告“双轨制”下《京都议定书》第二承诺期谈判的完成,美国在德班平台的谈判中获得了更为主动的地位。在宏观层面上,中美2013年后在东海、南海、网络安全等多领域发生矛盾与摩擦,战略竞争与互疑态势升级。两国领导人都在寻求双边关系中新的合作支点,试图稳定双边关系,增强战略互信。

  在此背景下,中美在气候变化领域的合作关系进一步密切。2013年,中美发表联合声明,宣布建立由斯特恩和解振华领衔的中美气候变化工作组,在推进务实合作的同时进一步开展政策对话。2014年,中美两国元首及气候变化工作组在多个双边及多边场合讨论了气候变化问题,并最终达成了《气候变化联合声明》。这一声明对《巴黎协定》的达成产生了重要的意义。作为全球最主要的温室气体排放国和全球最大的两个经济体,中美两国共同宣布了2020年后自主贡献计划,中国更首次宣示碳排放峰值,为德班平台基于“国家自主贡献”的气候变化治理规则注入了信心。《声明》还就多边谈判中长期争议的“共区”原则争议达成了妥协,使用了“体现共同但有区别的责任和各自能力原则,考虑到各国不同国情”的提法。在2014年的德班气候大会上,这一表述获得其他缔约方的普遍接受,最终被写入《巴黎协定》正文。在《巴黎协定》谈判之外,中美还就森林及土地利用、航空碳税、其他温室气体减排等议题广泛交流看法,声明共同支持在《蒙特利尔议定书》机制下对氢氟碳化合物的减排活动。

  随着巴黎气候大会的临近,各国围绕各项主要议题开展了密集的对话与谈判,中美两国元首也于2015年9月再次发表联合声明,表示双方将在多边谈判中加强协调,共同推动《巴黎协定》的达成。2016年3月,中美元首第三次发表联合声明,宣布将于4月22日共同签署《巴黎协定》。9月的G20杭州峰会期间,中美共同宣布已完成《巴黎协定》的国内批准程序。在中美的引领下,《巴黎协定》在开放签署不到7个月的时间内生效,共195个国家签署,成为全球气候变化治理的一个里程碑。

  三、中美气变合作产生巨大效应

  中美在气候变化领域的合作,不仅促进了全球气候变化共同治理目标的实现,也对中美两国带来额外收益。对中国而言,通过与美积极开展政策对话与务实交流,使中国在节能减排、新能源、数据收集等领域获得了重要技术、知识与实践经验,促进了中国国民经济目标的实现和国际履约能力的提高。通过高层对话提出的国际承诺,对国内环境能源改革形成了倒逼机制。

  对美国而言,与中国的合作不仅促进了其国内新能源与绿色经济产业的发展,也加强了其对国际气候变化规则的领导力。在“共区”原则表述、透明度原则、国际资金机制等中美主要争议领域上,气候谈判的最终结果都更接近美方的诉求。在氢氟碳减排、航空碳税、碳交易市场等议题上,美国也通过与中国的政策对话,促进了其所主导的国际规则与实践的推广。在认识到双方合作必要性的基础上,中美能够客观认识双方的立场与能力差异,在开拓共同利益的同时探索可实现的妥协点,使中美在气候变化领域的合作成为了可能。

  四、经验与启示

  首先,中美双方聚焦共同利益基础,摒弃零和博弈思维,为最终携手完成《巴黎协定》的签署提供了思想保障。就维护地球家园生存以及全球可持续发展的目标而言,中美在气候变化领域具有重大的战略性共同利益。在实现气候变化治理目标的路径上,中美两国从发展绿色经济、加强能源安全视角推出的气候政策也具有其共同性与互补性,扩大了中美气候合作的利益基础。

  当然,即使在中美气候变化合作的高峰期,中美气候立场仍具有显著的差异,并在多边气候谈判中试图建立各自的谈判联盟向对方施加压力。但中美在气候变化议题上避免了全面对抗和互相指责,并通过积极密切的政策对话增强互信、寻求利益共同点,最终促成了获得国际社会广泛接受的《巴黎协定》。

  其次,具体领域的务实交流强化了合作纽带,增进了相互信任。自2009年的首轮中美战略与经济对话以来,中美在清洁煤炭、电动汽车、可再生能源等领域建立了多个具体合作项目,2013年成立的中美气候变化工作组更陆续提出了汽车减排、智能电网、碳捕集、建筑及工业能效、数据收集、林业、低碳城市、工业锅炉能效等重点行动倡议。这些领域合作既包括中美环保、能源、交通等部门的政策交流,也包括智能电网、碳封存等领域政府、企业与研究机构的合作试点项目,以及省、州、市政府的合作项目。

  对中美两国而言,能源、环境领域具体合作项目的开展具有重要的意义。通过将宏观的气候变化问题细化为具体的合作项目,美国得以发挥民间、企业、地方及专业机构的能力优势,避免国会立法僵局对国际环境合作的影响。中国得以将气候合作与国家和地方的具体能源、环境治理目标相联系,促进了气候政策执行部门及利益攸关方的合作参与及能力建设。利用各项具体领域开展交流及会议的契机,中美环境、能源、交通等部门及地方政府官员开展了密集的交流对话,增进了对双方环境政策与诉求的了解与互信,为两国高层环境政策的转变及气候合作的推进提供了基础。

  第三,领导人对合作的大力推动起到“临门一脚”的关键作用。在中美气候合作的进程中,中美两国元首的合作意愿与领袖能力对合作的最终结果起到了关键性的作用。中国以国家计划为核心的自上而下治理模式,意味着领导人意志对环境目标的实现具有显著的影响。这一模式在二氧化硫污染物治理、雾霾治理等议题上取得了积极的成效。尤其是党的十八大以来,对生态文明治理的顶层设计得到进一步的强调,对地方政府进一步加强气候治理起到了极大的推动作用。国家领导人在高层互动中作出的政治承诺突破外交部门谈判框架的制约,并对各级政府层层落实环境目标形成政治推动力。

  在大国关系层面上,中美尽管在多领域发生了摩擦,但两国领导人在处理大国关系中保持了建设性的态度,并努力寻求两国利益的聚合点。中美领导人在气候变化领域真诚交流、务实合作,证明了中美携手面对紧迫的全球性挑战的可能性,也为中美“新型大国关系”下的发展提供了例证。

  令人失望的是,自特朗普政府执政以来,美国能源、气候政策较奥巴马政府时期发生显著反弹,在国际上宣布退出《巴黎协定》,国内能源立法也遭到推翻。两党在环境议题上的立场极化日益严重,为美国未来的气候政策带来了新的不确定性。随着中美关系的进一步降温,两国在能源环境领域的交流合作也显著停滞和倒退。中美能源环境十年合作框架未获续签,中美气候工作组等对话机制逐渐中断,为中美气候合作的未来蒙上阴影。

  但从长远来看,中美在能源与气候变化议题上的合作基础仍然强劲。美国的环境政策部门、地方政府、民间环保组织等仍在积极为推动环境保护和履行国际责任而努力。中国在联合国大会正式提出了在2060年实现“碳中和”的承诺,但这一目标的实现仍面临极大的挑战,为中国进一步开展国际气候合作带来现实性的需求。美国当选总统拜登也将气候变化问题视为人类面临的首要挑战,承诺将在就职第一天回到《巴黎协定》,并推动美国在2050年以前实现净零排放的目标。如果中美能在环境治理中搁置意识形态分歧,超越“零和博弈”思维,发挥各自制度与能力上的优势,将为两国自身及全球的福祉贡献巨大的力量。

  (作者系上海国际问题研究院外交政策研究所助理研究员)

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